Zdalne kontrole ze strony inspekcji pracy z wątpliwościami

Zapowiedziane niedawno kontrole ze strony Państwowej Inspekcji Pracy (PIP), przeprowadzane w formie zdalnej, budzą spore wątpliwości natury prawnej. Nie wszystko jest bowiem jasne i przejrzyste, a nadmienić należy, iż PIP jako organ państwowej kontroli przede wszystkim działać musi zgodnie z literą prawa.

Co zatem budzi wątpliwości w kwestii możliwości zdalnego przeprowadzania kontroli przez inspektorów inspekcji pracy?

Generalnie ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1251, zwana dalej ustawą o PIP) nie odpowiada występującym dziś potrzebom praktycznym, mającym związek z panującą epidemią COVID-19. Szczególne problemy wywołuje przepis dotyczący miejsca przeprowadzania czynności kontrolnych.

By temu zaradzić Główny Inspektor Pracy podjął decyzję o wprowadzeniu możliwości przeprowadzania kontroli w sposób zdalny, jednakże jedynie względem przedsiębiorców (zatem bez uwzględnienia pracodawców z sektora publicznego). Powołano się przy tym na nowelizację ustawy z dnia 6 marca 2018 roku – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162). Problem jednak w tym, iż dotychczas PIP uważała się za organ, którego przepisy dotyczące kontroli przedsiębiorców oraz ograniczeń z tym związanych nie mają zastosowania.

Jakie są zatem generalnie podstawy prawne kontroli ze strony PIP?

Otóż szczegółowe kwestie dotyczące postępowania kontrolnego realizowanego przez PIP uregulowane zostały w rozdziale 4 ustawy o PIP. Samo postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy (w tym zakresie szczególnie przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz legalności zatrudnienia), jak i udokumentowanie poczynionych ustaleń.

Z kolei z art. 26 ustawy o PIP wynika, iż kontrolę przeprowadza się w siedzibie podmiotu kontrolowanego oraz w innych miejscach wykonywania jego zadań lub przechowywania dokumentacji finansowej i kadrowej. Czynności kontrolne mogą zostać również wykonane w siedzibie jednostki organizacyjnej PIP.

Z powyższych zapisów wynika zatem, iż kontrola prowadzona na podstawie ustawy o PIP przeprowadzona musi zostać każdorazowo z poziomu siedziby podmiotu kontrolowanego lub w innych lokalizacjach powiązanych z jego działalnością. Zatem nie można wykonać kontroli z siedziby jednostki organizacyjnej PIP, gdyż w taki sposób można co najwyżej wykonywać poszczególne czynności kontrolne, jak przykładowo analiza dokumentów.

Czynności te jednak nie stanowią odrębnej kontroli, lecz wchodzą w skład zasadniczej kontroli, która musi zostać przeprowadzona w siedzibie kontrolowanego lub innych miejscach wykonywania przez niego działalności bądź przechowywania dokumentacji.

Jak zatem epidemia wpłynęła na możliwość przeprowadzania kontroli?

Generalnie panujący stan epidemii znacznie utrudnił życie wszystkim, w tym zwłaszcza pracodawcom. Jednakże problemy organizacyjne związane z koniecznością zapobiegania rozprzestrzenianiu się COVID-19 dotyczą wszystkich, w tym również państwowych organów kontroli i nadzoru.

Uwzględniając specyfikę działania i pracy inspektorów PIP (którzy najczęściej, poza okresem epidemii, w przeważającej części swej działalności przebywają poza siedzibą jednostek organizacyjnych PIP), z dniem 25 stycznia 2021 roku wprowadzono możliwość przeprowadzania kontroli w trybie całkowicie zdalnym bądź hybrydowym (czyli częściowo zdalnym). Z opublikowanych wyjaśnień wynika również, iż postępowanie kontrolne w trybie zdalnym może zostać przeprowadzone jedynie za zgodą przedsiębiorcy.

Jednakże sama możliwość przeprowadzania kontroli przez inspektorów PIP z sposób zdalny nie wynika z ustawy o PIP, gdyż nie doczekała się ona stosownych zmian w okresie epidemii COVID-19, a tym samym nie przewiduje ona takiego trybu. Poza tym o możliwości przeprowadzania kontroli w sposób zdalny nie ma również mowy w żadnym zarządzeniu Głównego Inspektora Pracy opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej PIP.

Stąd też podstawą prawną kontroli zdalnych realizowanych przez PIP są przepisy znowelizowanej ustawy pod nazwą Prawo przedsiębiorców. Z informacji na stronie PIP wynika bowiem, iż zgodnie ze stanowiskiem Komisji Prawnej Głównego Inspektora Pracy z dnia 22 grudnia 2020 roku, dotyczącej możliwości i zasad prowadzenia przez uprawnione organy PIP kontroli lub poszczególnych czynności kontrolnych w sposób zdalny, mogą być one w ten sposób prowadzone przez organy PIP na podstawie art. 51 ust. 3 a ustawy Prawo przedsiębiorców. Przepis ten został wprowadzony na mocy tarczy antykryzysowej 4.0 od dnia 24 czerwca 2020 roku (czyli ustawy z dnia 19 czerwca 2020 roku o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętych skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 1086).

Zgodnie z powyższymi zapisami, za zgodą przedsiębiorcy, kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą zostać przeprowadzone w sposób zdalny za pośrednictwem operatora pocztowego lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli może to usprawnić samą kontrolę bądź przemawia za tym charakter działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.

Jednak co bardzo istotne w powyższym kontekście to fakt, iż kontrolom zdalnym podlegać mogą jedynie podmioty mające status przedsiębiorców w rozumieniu prawa gospodarczego, a nie każdy pracodawca w rozumieniu prawa pracy (tym samym taka możliwość nie dotyczy chociażby szkół czy urzędów administracji publicznej).

Co zatem stwarza wątpliwości i problemy natury prawnej w zakresie zdalnych kontroli?

Otóż kontrola realizowana przez PIP nie jest kontrolą działalności gospodarczej, lecz kontrolą realizowaną w zakresie, o którym mowa w ustawie o PIP. Natomiast organy tej kontroli są właściwe w zakresie kontroli szeroko rozumianego prawa pracy, która powinna być realizowana na podstawie ustawy o PIP.

Warto w tym miejscu przypomnieć, iż przez wiele lat inspekcja pracy odcinała się od poprzedniczki ustawy Prawo przedsiębiorców, czyli ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, szczególnie w odniesieniu do obowiązku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. W tym zakresie urzędnicy PIP podnosili wiele argumentów i powoływali się na orzeczenia sądów administracyjnych, udowadniając, iż ich owa ustawa i jej zapisy nie dotyczą.

Wart przytoczenia w powyższym temacie jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2010 roku (sygn. akt III SA/Kr 1002/09). Otóż w uzasadnieniu tego wyroku, sędziowie podzielili argumentację PIP o niepodleganiu przepisom wspomnianej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wskazując: „Państwowa Inspekcja Pracy nie została powołana do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, a tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania przez organy inspekcji pracy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.”

Taki pogląd i orzecznictwo zostało również podtrzymane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który w swym wyroku z dnia 18 listopada 2010 roku (sygn. akt II SA/Op 481/10) wskazał, iż „Przepisy zobowiązujące organy kontroli do zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, która nie może być wszczęta wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia doręczenia takiego zawiadomienia, dotyczą wyłącznie takich organów kontroli, które uprawnione są do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, a do takich organów nie należą organy Państwowej Inspekcji Pracy.”.

I o ile powołane powyżej orzecznictwo sądowe odnosi się do nieobowiązującej już ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, o tyle problem pozostał niezmieniony, gdyż następcą tej ustawy została ustawa Prawo przedsiębiorców. Można zatem zadać całkiem zasadne pytanie co uległo zmianie, iż nagle teraz do kontroli PIP zaczynamy stosować ustawę Prawo przedsiębiorców. I czy nie jest tak, iż przepisy tej ustawy stosowane są wybiórczo, czyli wówczas, gdy jest to korzystane dla inspekcji pracy.

Jak zatem prawidłowo powinna zostać usankcjonowana sprawa przeprowadzenia kontroli w sposób zdalny?

Generalnie nikt nie kwestionuje zasadności przeprowadzenia kontroli w sposób zdalny, szczególnie zaś w dobie panującej epidemii. Tym niemniej obecne jej podstawy prawne są mocno wątpliwe. Sama możliwość przeprowadzenia kontroli w sposób zdalny, dla wszystkich pracodawców, a nie tylko dla przedsiębiorców, powinna wynikać bezpośrednio z ustawy o PIP. Nie ma bowiem żadnego merytorycznego uzasadnienia, by wyłącznie grupa przedsiębiorców w rozumieniu prawa gospodarczego miała możliwość wyboru pomiędzy kontrolą zdalną, a tradycyjnie realizowaną w siedzibie kontrolowanego podmiotu.

Zatem w celu wyrównania szans niezbędną wydaje się szybka nowelizacja ustawy o PIP, gdzie znalazłyby się stosowane zapisy umożliwiające inspektorom prowadzenie kontroli w sposób zdalny w każdym podmiocie, który może jej podlegać. O ile oczywiście zakres tematyczny jest taki, iż jej przeprowadzenie w sposób zdalny nie powoduje uszczerbku dla jakości samego postępowania kontrolnego. Z oczywistych bowiem względów z możliwości przeprowadzenia kontroli w sposób zdalny wykluczone powinny zostać te elementy, które dotyczą bezpieczeństwa pracy.

Obecnie bowiem, powoływanie się kontrolerów ze strony PIP na ustawę Prawo przedsiębiorców może budzić spore wątpliwości i być uznane za postępowanie noszące znamiona nierównego traktowania, w odniesieniu do pozostałych podmiotów kontrolowanych, dla których przepisy nie przewidują możliwości przeprowadzenia kontroli w sposób zdalny.

Należy również wiedzieć, iż co do zasady kontrole zdalne różnią się od tradycyjnych w zasadzie miejscem jej wykonania. Ustalenia pokontrolne mogą zatem być kwestionowane na zasadach ogólnych, jak w przypadku kontroli przeprowadzanych tradycyjnie. Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku kontroli zdalnej zostanie wydana pisemna decyzja (przykładowo nakaz), wówczas podmiot kontrolowany będzie mógł również w sposób zdalny złożyć odwołanie do okręgowego inspektora pracy. Zatem tryb zdalny nie ogranicza samej możliwości wniesienia odwołania. Patrząc jednak na możliwy zakres tematyczny kontroli zdalnych, domniemywać należy, iż będą się one raczej kończyły wystąpieniami, a nie nakazami, które oczywiście też można kwestionować w formie skargi.

Podsumowując, o ile sama możliwość przeprowadzenia kontroli ze strony inspektorów PIP w sposób zdalny, szczególnie obecnie w dobie panującej epidemii, jest jak najbardziej uzasadniona, o tyle już sposób jej oparcia w funkcjonujących przepisach prawa jest mocno wątpliwy. Mamy bowiem do czynienia z umożliwieniem kontrolowania zdalnego jedynie w odniesieniu do przedsiębiorców i to jeszcze przy słabej podstawie prawnej. Zdecydowanie lepszym pomysłem na wprowadzenie takich możliwości byłaby nowelizacja ustawy o PIP, by nikt nie miał wątpliwości co do mocnych podstaw prawnych takiego działania inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy.