Poważne problemy dotyczące prawa o sygnalistach

Okazuje się, iż opóźnienie w zakresie implementacji unijnej dyrektywy o sygnalistach może mieć bardzo poważne konsekwencje dla polskiego porządku prawnego. Już dziś wiadomo bowiem, iż nie jesteśmy w stanie dotrzymać terminu na jej wdrożenie w największych przedsiębiorstwach. Skutek tego będzie taki, że będziemy mieć do czynienia z trudnościami dla wszystkich podmiotów, jak i obowiązkiem bezpośredniego stosowania regulacji unijnych w przedsiębiorstwach publicznych.

Jak zatem wygląda obecnie sytuacja z implementacją unijnej dyrektywy o sygnalistach?

Otóż unijna dyrektywa o sygnalistach, czyli dyrektywa numer 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa w Unii Europejskiej, w największych przedsiębiorstwach powinna już funkcjonować od połowy grudnia 2021 roku, a w mniejszych przedsiębiorstwach w końcówce roku obecnego. Niestety ustawy wdrażającej te przepisy wciąż nie ma, a obecnie mamy już do czynienia z 6 projektem tej regulacji, który wciąż czeka na akceptację przez rząd. Opóźnienie w pracach nad implementacją unijnej dyrektywy powoduje już określone skutki prawne, a niekiedy wręcz mocno zaskakujące.

Oficjalny harmonogram wdrażania unijnej dyrektywy o sygnalistach wygląda następująco:

• do 17 grudnia 2021 roku państwa członkowskie powinny wprowadzić przepisy niezbędne do wykonania dyrektywy o sygnalistach dla podmiotów zatrudniających co najmniej 250 osób
• do 17 grudnia 2023 roku Komisja Europejska przedłożyć powinna Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej sprawozdanie z wdrażania i stosowania niniejszej dyrektywy
• do 17 grudnia 2023 roku kraje członkowskie powinny wprowadzić przepisy niezbędne do ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłoszeń sygnalistów dla podmiotów z sektora prywatnego, zatrudniających od 50 do 249 pracowników
• do 17 grudnia 2025 roku Komisja Europejska powinna przedłożyć Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej sprawozdanie oceniające skutki prawa krajowego, transponującego unijną dyrektywę o sygnalistach

Generalnie harmonogram wdrażania unijnej dyrektywy o sygnalistach określony został względem wielkości przedsiębiorstw. Ów harmonogram ma charakter obligatoryjny i państwa członkowskie powinny go przestrzegać. Niestety jest to wyłącznie teoria, bowiem w praktyce już teraz Polska nie jest w stanie dotrzymać terminów wynikających z tego harmonogramu, jeśli chodzi o największe przedsiębiorstwa. Istnieje też sporo ryzyko, że przekroczony zostanie również termin określony dla mniejszych podmiotów. Będzie tak bowiem, jeśli ustawy wdrażającej przepisy unijnej dyrektywy o sygnalistach nie uda się uchwalić w tym roku, chociażby ze względu na zaplanowane na jesień bieżącego roku wybory do Sejmu RP i Senatu RP.

Jak podkreśla dr Damian Tokarczyk, adwokat i starszy prawnik w kancelarii Raczkowski, generalnie fakt, iż większe przedsiębiorstwa nie zostały zobowiązane do wdrożenia regulacji dotyczących sygnalistów, będzie miał również wpływ na mniejsze przedsiębiorstwa. Te ostatnie bowiem będą miały mniej czasu i nie będą mogły powoływać się w tym zakresie na doświadczenia większych przedsiębiorstw. Z kolei większe przedsiębiorstwa tak naprawdę nie wiedzą, czy mają coś zmieniać w swych regulacjach, czy też czekać na ostateczny kształt polskiej ustawy, wdrażającej przepisy unijnej dyrektywy o sygnalistach.

Poważny problem dostrzega również Karolina Kanclerz, radca prawny i partner zarządzająca biurem we Wrocławiu PCS Paruch Chruściel Schiffter Stępień Kanclerz/LittLer, podkreślając, iż z uwagi na znaczne już opóźnienie w implementacji unijnej dyrektywy o sygnalistach, skraca się czas, jaki miał dzielić obowiązki ustalania procedur zgłoszeń wewnętrznych przez większe i mniejsze podmioty. Te ostatnie bowiem miały mieć w założeniu o 2 lata więcej czasu na wdrożenie nowych przepisów i w tym czasie powinny wykształcić się już na rynku odpowiednie praktyki i można byłoby uczyć się od innych.

Natomiast teraz generalnie wszystko jest wywrócone do góry nogami i zgodnie z najnowszym projektem ustawy wdrażającej przepisy o sygnalistach, mniejsze podmioty nadal będą miały na to czas jedynie do 17 grudnia bieżącego roku, a największe będą musiały zrobić to w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie owej ustawy.

Co jeszcze ma znaczenie w kontekście tak znacznego opóźnienia w zakresie implementacji unijnej dyrektywy o sygnalistach?

Na całkiem poważny problem w zakresie tak znacznego opóźnienia odnośnie do implementacji unijnej dyrektywy o sygnalistach wskazuje dr Artur Rycak, adwokat i partner zarządzający w Rycak Kancelaria Prawa Pracy i HR. Jego zdaniem brak wdrożenia unijnej dyrektywy w postaci uchwalenia polskiej ustawy o sygnalistach sprawia, iż obowiązek wdrożenia systemu ochrony sygnalistów odsuwa się w czasie, lecz tylko wobec przedsiębiorstw z sektora prywatnego. Natomiast regulacje unijne powinny już być stosowane bezpośrednio w przypadku przedsiębiorstw z sektora publicznego.

Obecnie bowiem przepisów dyrektywy nie można stosować do przedsiębiorstw prywatnych, gdyż nie ma ona bowiem skutku bezpośredniego między obywatelami, w tym między prywatnymi spółkami. Natomiast może ona mieć już taki skutek w relacjach między obywatelem Unii Europejskiej, a państwem. Tym samym już od grudnia 2021 roku podmioty publiczne powinny bezpośrednio stosować ową unijną dyrektywę, a obywatele powinni mieć prawo tego właśnie wymagać. W tym kontekście chodzi o bezpośredni skutek wertykalny stosowania prawa unijnego.

Jak wyjaśnia dr hab. Beata Baran-Wesołowska, radca prawny i partner w BKB Baran Książek Bigaj, ów bezpośredni skutek wertykalny oznacza możliwość powołania się przez jednostkę bezpośrednio na normy prawa Unii Europejskiej w sporze z państwem. Stanowi to swoisty wyjątek od reguły, zgodnie z którą dyrektywy unijne nie nakładają bezpośrednio praw i obowiązków na jednostki, tylko na państwa członkowskie Unii Europejskiej. Powyższa zasada wynika wprost z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak choćby z wyroku w sprawie Van Duyn z 4 grudnia 1974 roku (sygn. akt 41/74).

Jak tłumaczy Karolina Kanclerz, abyśmy mieli do czynienia z bezpośrednim stosowaniem dyrektywy unijnej w danym państwie członkowskim, muszą być spełnione następujące warunki, mianowicie:

• upłynął termin na transpozycję dyrektywy unijnej do krajowego porządku prawnego
• przepis dyrektywy unijnej, który jednostka chce zastosować bezpośrednio jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy
• dana regulacja przyznaje jednostce uprawnienia, których zakres jest możliwy do ustalenia na podstawie norm tejże dyrektywy

W tym kontekście należy zauważyć, na co zwraca uwagę Artur Rycak, iż przepisy dyrektywy dotyczącej ochrony sygnalistów są dosyć bezwarunkowe i jednoznaczne. Tym samym przyjąć można, iż odnosi ona bezpośredni skutek wobec jednostek sektora publicznego i jednostki te powinny ją stosować już od 17 grudnia 2021 roku, czyli od terminu, gdy państwa członkowskie były zobowiązane wprowadzić przepisy do swego porządku prawnego.

A jak zatem w praktyce wyglądać może stosowanie wprost przepisów unijnej dyrektywy o ochronie sygnalistów?

W powyższym kontekście Beata Baran Wesołowska podkreśla, iż bezpośredni skutek dotyczy sytuacji potencjalnych sygnalistów, w stosunku do których zostały zastosowane retorsje, wywołujące szkodę. W powyższym kontekście bezpośrednie stosowanie unijnej dyrektywy sprawia, iż jednostka będzie uprawniona do ewentualnego otrzymania odszkodowania, jeżeli poniesie szkodę, która będzie powiązana przyczynowo-skutkowo z naruszeniem przez państwo członkowskie obowiązku wdrożenia unijnej dyrektywy o sygnalistach.

Gdy zatem mamy do czynienia z zatrudnieniem w sektorze publicznym, a więc pracodawca jest swoistą emanacją państwa, wówczas roszczenie ze strony sygnalisty może zostać skierowane przeciwko samemu pracodawcy. To zaś oznacza, iż potencjalnym pozwanym może być chociażby muzeum, urząd państwowy czy też szpital. Natomiast sygnaliści, którzy ponieśli szkodę, ale są zatrudnieni w sektorze prywatnym, potencjalnie mogą wystąpić na ścieżkę dochodzenia roszczeń przeciwko państwu, a nie swojemu pracodawcy.

Eksperci w tym względzie podkreślają, iż z bezpośrednim stosowaniem unijnej dyrektywy o sygnalistach będziemy mieć do czynienia wszędzie tam, gdzie pracodawcą jest państwo, a więc dotyczyć to będzie chociażby całej budżetówki. Natomiast już dyskusyjne będzie to w odniesieniu do spółek Skarbu Państwa. Należy bowiem pamiętać, iż spółki nie sprawują władzy publicznej, więc nie mogą być objęte skutkiem bezpośrednim stosowania unijnej dyrektywy. Z kolei inni prawnicy podkreślają, iż bezpośredni skutek dyrektywy dotyczy również spółek ze 100%-owym udziałem Skarbu Państwa, a nawet tych z przeważającym udziałem Skarbu Państwa.

W tym miejscu warto jedynie odnotować, iż największe państwowe koncerny, takie chociażby jak Orlen czy też KGHM Polska Miedź, mają już u siebie wdrożone systemy ochrony sygnalistów. Jednak nie ma potwierdzenia, iż są one zgodne z unijną dyrektywą dotyczącą ochrony osób zgłaszających naruszenie prawa w Unii Europejskiej.

Niewątpliwie też problem z opóźnieniem w zakresie implementacji unijnej dyrektywy o ochronie sygnalistów jest związany z potencjalnym nakładaniem kar finansowych na Polskę. Z inicjatywy Komisji Europejskiej samo postępowanie przeciwnaruszeniowe wszczęte zostało w tym zakresie już w ubiegłym roku, a w lutym 2023 roku przedstawiciele Komisji poinformowali o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej skargi przeciwko Polsce.

Jak podkreśla Jarosław Grzegorz, partner z działu zarządzania ryzykiem i nadużyć w Ernst & Young Polska, skarga do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wpłynęła 10 marca bieżącego roku i rząd ma 2 miesiące na odpowiedź. W tym kontekście Polsce grożą poważne kary pieniężne.

Jakie jeszcze skutki wywołać może opóźnienie w zakresie wdrażania unijnej dyrektywy o sygnalistach do polskiego porządku prawnego?

Otóż tak poważne opóźnienie w zakresie wdrażania unijnej dyrektywy o sygnalistach sprawić może, iż Polska ustawa o sygnalistach będzie trwale niezgodna z unijnymi przepisami. To z kolei naraża nas na kolejne reperkusje ze strony Komisji Europejskiej, tym razem już nie w związku z jej nieterminowym wdrożeniem, lecz w związku z jej nieprawidłowym wdrożeniem, ze względu na sprzeczność ustawy z dyrektywą.

Jak podkreśla dr Marcin Kiełbasa, radca prawny Europejskiego Instytutu Mobilności Pracy, w tym kontekście przedstawiciele Komisji Europejskiej dysponują swobodą decyzji co do tego, czy wszcząć i kontynuować takie postępowanie. W tym przypadku wydaje się to jednak mało prawdopodobne, byłoby to bowiem działanie nieproporcjonalne, z uwagi na inne istniejące naruszenia prawa, jak chociażby odnośnie do swobody świadczenia usług na rynku wewnętrznym, którym Komisja Europejska już tak bacznie się nie przygląda.

Podsumowując, generalnie termin na wdrożenie do polskiego porządku prawnego przepisów unijnej dyrektywy o sygnalistach (dyrektywa numer 2019/1937) minął 17 grudnia 2021 roku. Do tego dnia bowiem państwa członkowskie powinny wprowadzić przepisy niezbędne do wykonania owej dyrektywy dla podmiotów zatrudniających co najmniej 250 osób. Jednocześnie dwa lata później, czyli do 17 grudnia 2023 roku, przepisy powinny zostać wdrożone wobec wszystkich przedsiębiorstw zatrudniających od 50 do 249 pracowników. Tymczasem w Polsce owa dyrektywa nadal nie została wdrożona, a mamy obecnie już do czynienia z 6 wersją projektu ustawy o sygnalistach, która czeka na akceptację przez rząd. Tym samym istnieje całkiem poważne ryzyko, iż nawet ów drugi termin, dotyczący mniejszych przedsiębiorstw, może nie zostać dochowany, bowiem mamy przecież w perspektywie wybory parlamentarne jesienią bieżącego roku, które zapewne spowolnią proces legislacyjny w Polsce. Skutek tego może być taki, iż całkiem realne stają się kary finansowe nałożone na Polskę z uwagi na brak implementacji unijnych przepisów w określonym terminie, jak i to, że w przedsiębiorstwach sektora publicznego przepisy unijnej dyrektywy należy już stosować bezpośrednio.