Nierówne traktowanie przedsiębiorców pod kątem udzielanej pomocy

Pomoc rządowa oferowana przedsiębiorcom w ramach różnego rodzaju tarcz finansowych i antykryzysowych cechuje się niestety nierównym traktowaniem podmiotów. Okazuje się bowiem, iż spośród kilku rodzajów wsparcia tylko jedna korzysta z drogi sądowo-administracyjnej. A przykładowo udzielające wsparcia wojewódzkie urzędy pracy w zasadzie nie podlegają żadnej kontroli.

Na czym konkretnie polega obecnie problem?

Otóż podstawą do rozważań na temat podlegania kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Łodzi z dnia 1 marca 2021 roku (sygn. akt I SA/Łd 606/20), gdzie sędziowie odrzucili skargę administracyjną przedsiębiorcy, któremu wojewódzki urząd pracy nie przyznał dofinansowania do wynagrodzeń pracowników.

Sprawa konkretnie dotyczyła świadczeń na ochronę miejsc pracy z art. 15g specustawy covidowej (czyli ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.)

Zdaniem WSA w przypadku wsparcia przyznawanego na tej podstawie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Jednocześnie dla przedsiębiorcy korzystającego ze wsparcia w ramach bardzo podobnego dofinansowania, mianowicie z art. 15gg specustawy covidowej, droga sądowo-administracyjna jest jak najbardziej dostępna.

Dlaczego zatem mamy do czynienia z taką sytuacją?

Co do zasady takie stanowisko sądu budzi spore wątpliwości. W praktyce oznacza ono bowiem, iż wojewódzkie urzędy pracy (WUP) decydując o przyznaniu dofinansowań, mają w tym zakresie pełną dowolność i nie podlegają żadnej kontroli.

Czysto teoretycznie, skoro sprawa jest z zakresu prawa cywilnego, taki przedsiębiorca mógłby dochodzić swych praw na drodze cywilnej (poprzez złożenie powództwa o ustalenie prawa do dofinansowania). Jednak doświadczenie podpowiada, iż taka procedura jest długotrwała i wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów. To zaś zdecydowanie wypacza cel wsparcia, jakim jest jak najszybsze przeciwdziałanie negatywnym skutkom epidemii i ochrona miejsc pracy.

Ponadto uznanie interpretacji WSA za słuszną prowadziłoby do wniosku, iż również skarga na bezczynność organu, polegająca na nieprzyznaniu dofinansowania, jest niedopuszczalna. Gdyby natomiast przedsiębiorca mógł z niej skorzystać, wówczas sąd administracyjny mógłby skontrolować nieprzyznanie świadczenia i jednocześnie zobowiązać WUP do dokonania określonej czynności (chociażby zawarcia umowy i wypłaty świadczenia). Poza tym przecież świadczenia udzielane są przez organ administracji publicznej, na podstawie konkretnych przepisów nakładających na niego pewne obowiązki z tym związane. Stąd też ścieżka administracyjna wydaje się jak najbardziej uzasadniona.

Na czym polega zatem różnica pomiędzy obiema formami wsparcia przedsiębiorców?

Wraz z kolejnymi tarczami antykryzysowymi do specustawy covidowej dodawano kolejne instrumenty wsparcia. Zatem przedsiębiorcy korzystać mogą obecnie zarówno ze wsparcia w ramach art. 15g, ale i 15gg. Generalnie różnice są następujące:

• wsparcie w formie dofinansowania wynagrodzeń dla pracowników w ramach art. 15g wymaga wprowadzenia przestoju ekonomicznego lub obniżeniu wymiaru etatu
• wsparcie w formie dofinansowania wynagrodzeń dla pracowników w ramach art. 15gg przewiduje możliwość uzyskania dofinansowania w razie zanotowania spadku obrotów gospodarczych, bez konieczności wprowadzenia przestoju ekonomicznego bądź obniżenia wymiaru etatu

W obu tych przypadkach środki finansowe przyznawane są przez WUP-y, a ich źródłem jest Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Jednak w przypadku pomocy z art. 15gg specustawy covidowej ustawodawca wprowadził dość istotną różnicę, wskazując mianowicie, iż odmowa udzielenia dofinansowania następuje na podstawie decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Natomiast w sytuacji udzielenia pomocy na podstawie tegoż artykułu, nie jest zawierana żadna umowa pomiędzy urzędem, a przedsiębiorcą. Tym samym zrezygnowano z cywilnoprawnej podstawy, a przyznanie tej formy wsparcia odbywa się na zasadzie decyzji administracyjnej.

Ciekawostką w powyższych rozważaniach jest też to, iż wprowadzając kolejne dofinansowania do wynagrodzeń pracowników branż szczególnie dotkniętych skutkami epidemii (chociażby art. 15gga czy też branżowe rozporządzenia pomocowe), ponownie zrezygnowano ze ścieżki administracyjnej (jak w przypadku art. 15gg) i powrócono do udzielania dofinansowań na bazie umowy (jak w przypadku art. 15g).

Zatem w praktyce, jeżeli zdaniem WUP przedsiębiorca nie posiada prawa do dofinansowania z art. 15g czy też 15gga, to urząd jedynie go informuje o tym fakcie (przykładowo drogą listową bądź mailowo), niejednokrotnie nie wskazując nawet podstawy odmowy.

Jakie skutki dla przedsiębiorców wywołuje powyższa sytuacja?

Otóż taka konstrukcja przepisów pomocowych sprawia, iż mamy do czynienia z niczym nieuzasadnionym rozróżnieniem sytuacji przedsiębiorców, którzy korzystali z bardzo podobnych form wsparcia bądź starali się o nie. W przypadku bowiem nieprzyznania dofinansowania na podstawie art. 15gg przedsiębiorca ma prawo odwołać się do samorządowego kolegium odwoławczego, a w razie wydania niekorzystnej opinii, również złożenia skargi administracyjnej do WSA.

Z kolei w sytuacji nieotrzymania wsparcia wynikającego z art. 15g bądź 15gga, czyli bardzo zbliżonych do siebie form wsparcia, przyznawanych przez ten sam organ administracji publicznej, w razie odmowy przedsiębiorcy są pozbawieni możliwości odwoławczych, na co w swym postanowieniu wskazał WSA w Łodzi.

Jednocześnie należy podkreślić, iż nie ma żadnego uzasadnienia, dla którego część przedsiębiorców może dochodzić swych praw na ścieżce administracyjnej (tym samym odmowę przyznania świadczeń poddawać kontroli organów wyższej instancji i sądów administracyjnych), a część takiej możliwości jest pozbawiona. Szczególnie w sytuacji, gdy tak naprawdę WUP-y nie są uprawnione do odmowy przyznania świadczeń, gdy przedsiębiorca spełnia warunki jego przyznawania.

Co zatem powoduje obecna sytuacja i taka interpretacja prawa przez WSA w Łodzi?

Obecna sytuacja sprawia, iż nawet jeżeli organ administracji publicznej, jakim jest WUP, w sposób nieuprawniony odmówił przyznania świadczeń z art. 15g bądź 15gga, to przedsiębiorca nie ma uprawnień do zakwestionowania takiej decyzji, a de facto obrony swoich praw. A to narusza podstawowe zasady postepowania administracyjnego, jak chociażby zasadę praworządności czy pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, poprzez faktyczne przyznanie organom prawa do dowolnego i nieuzasadnionego decydowania o przyznaniu świadczeń.

Poza tym ustawodawca wykazał się w tym wszystkim daleko idącą niekonsekwencją, gdyż nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by jedna forma wsparcia podlegała kontroli sądowo-administracyjnej, a pozostałe, niemalże identyczne, takiej kontroli były pozbawione. Zdecydowanie dziwić też powinno stanowisko ustawodawcy, iż przy ustalaniu kolejnych tarcz antykryzysowych, zrezygnowano z wprowadzonego wraz z art. 15gg trybu administracyjnego na rzecz pierwotnego zawierania umów na podstawie prawa cywilnego.

Można tylko domniemywać, iż przyczyną takiej niekonsekwencji był fakt, iż wielu przedsiębiorców, którym odmówiono dofinansowania z art. 15gg specustawy covidowej odwołało się do samorządowego kolegium odwoławczego, w efekcie czego kolegium przyznawało im rację, a to powodowało konieczność wypłaty świadczeń.

W tej sytuacji, mając na względzie powyższe, sądy administracyjne tym bardziej powinny uznać, iż odmowa zawarcia umowy na dofinansowanie jest czynnością materialno-techniczną, na którą przysługuje skarga administracyjna.

Podsumowując, ustawodawca w sposób całkowicie nieuzasadniony i niepoparty racjonalnymi przesłankami dokonał zróżnicowania przedsiębiorców ubiegających się o wsparcie w postaci dofinansowania wynagrodzeń dla pracowników. Wsparcie to bowiem przysługuje na podstawie różnych wersji tarczy antykryzysowej, a tylko w jednym przypadku, mianowicie art. 15gg specustawy covidowej, ma ono postać decyzji administracyjnej, podlegającej ewentualnemu zaskarżeniu. W pozostałych przypadkach pozbawiono pracodawców możliwości odwoławczych, a tym samym urzędy pracy udzielające tej formy wsparcia nie podlegają w tym aspekcie żadnej kontroli.