Ustawa o ochronie sygnalistów ma kolejną wersję

Generalnie Polska już ponad 2 lata temu powinna implementować do swego porządku prawnego przepisy unijnej dyrektywy o ochronie sygnalistów. Pojawiła się w ostatnim czasie szansa, że przepisy te wreszcie znajdą się w polskim porządku prawnym, bowiem opublikowano właśnie kolejną wersję ustawy wprowadzającej je do obiegu prawnego.

Co zatem wynika z najnowszych zmian odnośnie do ustawy o ochronie sygnalistów?

Zasadniczo ostatnie zmiany w projekcie ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa są bardzo istotne. Podstawowa zmiana nastąpiła już chociażby w tytule i obecnie mamy już do czynienia z projektem ustawy o ochronie sygnalistów, a nie ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenie prawa. Powszechnie już bowiem przyjęło się używać określenia sygnalista, zamiast zgłaszającego naruszenie prawa, a tym samym zmiana nazwy wydaje się w tym zakresie dobrym rozwiązaniem. Pozwoli to jednocześnie łatwiej i szybciej zidentyfikować akt prawny przeciętnemu obywatelowi, który będzie zainteresowany tym tematem. Poza tym to termin sygnalista funkcjonuje już powszechnie i jest szeroko znany w społeczeństwie.

Ważnym jest również, iż rozszerzono zakres ustawy i na jej podstawie dokonywać będzie można zgłoszeń dotyczących nie tylko prawa pracy, ale również korupcji, handlu ludźmi, a także wolności i praw człowieka oraz obywatela. To jest niewątpliwie pozytywna zmiana, ponieważ osoba dokonująca zgłoszenia i przekazująca informacje o naruszeniu prawa w tych dziedzinach zasługuje na ochronę prawną.

W tym kontekście należy bowiem podkreślić, że zarówno korupcja, jak i handel ludźmi, są przestępstwami zasługującymi na szczególne potępienie, a prawa i wolności określone w Konstytucji RP to między innymi:

• godność
• prawo mniejszości narodowych i etnicznych do zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury
• zakaz tortur, nieludzkiego traktowania i karania
• nietykalność osobista i wolność osobista
• humanitarne traktowanie osób pozbawionych wolności
• prawo do obrony w postępowaniu karnym

Niewątpliwie wszystkie te prawa i wolności zasługują właśnie na zwiększoną ochronę prawną.

W najnowszym projekcie ustawy o ochronie sygnalistów określony został moment przyznania takowej ochrony. Sygnalista zatem podlegał będzie ochronie od chwili dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, a tym samym ochrona nie będzie przysługiwała od momentu wydania zaświadczenia, jak to przewidywał poprzedni projekt ustawy. Poza tym nie będzie już konieczności uprawdopodabniania zgłoszonego naruszenia ani składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych informacji.

Z projektu wynika, iż obowiązkiem organu publicznego, do którego będzie należało podjęcie działań, będzie wydanie nie później niż w terminie miesiąca od dnia otrzymania żądania zaświadczenia, że sygnalista podlega ochronie, określonej w przepisach rozdziału 2. Dokument ten wydawany będzie na wniosek sygnalisty i przepisy nie będą już zobowiązywały organu do obligatoryjnego wydawania zaświadczenia, po uprzednim przyjęciu oświadczenia zgłaszającego o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań.

Przewiduje się, iż zaświadczenie będzie miało charakter deklaratoryjny, a więc będzie potwierdzało fakt bycia sygnalistą tylko na podstawie dokonanego zgłoszenia. Warunkiem przyznania ochrony będzie więc zatem dobra wiara sygnalisty, który miał prawo sądzić, że informacja, którą zgłasza lub ujawnienie publiczne jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że stanowi informację o naruszeniu prawa.

Z projektu wynika również, iż informacja będzie musiała być uzyskana w kontekście związanym z pracą, co należy rozumieć jako przeszłe, obecne lub przyszłe działania związane z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy lub innego stosunku prawnego, stanowiącego podstawę świadczenia pracy oraz usług bądź też pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu bądź pełnienia służby w podmiocie prawnym. Przepisy przewidywać będą ochronę, gdy w ramach tych działań uzyskano informacje o naruszeniu prawa oraz istnieje możliwość doświadczenia działań odwetowych.

W powyższym kontekście przed wydaniem zaświadczenia organ zajmujący się zgłoszeniem będzie weryfikował dwie przesłanki wymagane do nadania statusu sygnalisty, a mianowicie:

• czy informacja dotyczy naruszenia prawa
• czy informacja została pozyskana w kontekście związanym z pracą

Obowiązywać będzie zasada, iż należy przyjąć domniemanie, iż ochrona sygnalisty przysługuje do czasu udowodnienia, że zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 6 projektu ustawy, a zatem domniemanie będzie można podważyć.

O czym jeszcze warto wiedzieć w kontekście najnowszego projektu ustawy o ochronie sygnalistów?

Co do zasady prawidłowo zgłoszona informacja podlegać będzie ochronie, lecz ochrona ta może zostać utracona, gdy w trakcie oceny zgłoszenia zostanie ustalone, że informacje nie mają charakteru naruszenia prawa lub gdy okaże się, że zgłoszenie opiera się na świadomie fałszywych oświadczeniach.

Z projektu ustawy wynika, iż ochrona rozpoczyna się od chwili zgłoszenia i wówczas mogą już nastąpić pierwsze działania odwetowe. Wydaje się, iż ochrona nie będzie ustawała tak długo, jak długo będzie można wykazać związek przyczynowy między działaniem, a zgłoszeniem, a tym samym zakwalifikowania danego działania jako działanie odwetowe. Jednocześnie poszczególne działania odwetowe mogą ulec przedawnieniu, zgodnie z regułami dotyczącymi tych działań. Ważnym jest, iż podmiot prawny nie będzie miał obowiązku wydawania zaświadczenia potwierdzającego fakt dokonania zgłoszenia, a spoczywać na nim będzie jedynie obowiązek potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia w terminie 7 dni.

W projekcie ustawy o ochronie sygnalistów wprowadzono również metodę obliczania 50 osób wykonujących pracę zarobkową w podmiocie prawnym, bowiem tylko takie podmioty będą miały obowiązek wprowadzenia procedury wewnętrznej dotyczącej ochrony sygnalistów. Tutaj obowiązywać będzie definicja zawarta w ustawie o związkach zawodowych, a zatem pracowników czy też osoby świadczące pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy, będzie trzeba zliczać w przeliczeniu na pełne etaty. W tym kontekście liczba 50 osób wykonujących pracę zarobkową na rzecz podmiotów będzie brana pod uwagę według stanu na 1 stycznia lub 1 lipca danego roku.

W projekcie doprecyzowano również termin odszkodowania w pełnej wysokości, z czego wynika, iż sygnalista, wobec którego dopuszczono się działań odwetowych, będzie miał prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż 12-krotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszanego do celów emerytalnych w Monitorze Polskim przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, stosowanego od II kwartału każdego roku przez okres jednego roku.

Tak określona wysokość odszkodowania wynika z tego, iż w orzecznictwie przypisuje się odszkodowaniu charakter kompensacyjno-sankcyjny, a w piśmiennictwie odszkodowanie spełnia cztery funkcje, mianowicie:

• kompensacyjną
• socjalną
• represyjną
• odstraszającą

Zatem odszkodowanie określone w ustawie o ochronie sygnalistów będzie pełniło rolę sankcji za dokonanie działań odwetowych wobec sygnalisty. Poza tym zrealizowana będzie również funkcja profilaktyczna, która ma na celu powszechną ochronę sygnalistów przed działaniami odwetowymi. Jednocześnie, poza możliwością dochodzenia odszkodowania, sygnalista, wobec którego dopuszczono się działań odwetowych, nadal będzie mógł dochodzić zadośćuczynienia na podstawie kodeksu cywilnego.

Ważnym jest, iż poszczególne działania odwetowe mogą same być podstawą do innych roszczeń, jak chociażby odszkodowania za mobbing w miejscu pracy. Warto również wiedzieć, iż część działań odwetowych stanowić może przestępstwo, a wtedy sygnalista powinien złożyć zawiadomienie do prokuratury lub sporządzić oskarżenie prywatne.

W najnowszym projekcie ustawy o ochronie sygnalistów przewiduje się system nieodpłatnych porad prawnych o udzielanie pomocy sygnalistom, co pozwoli skorzystać z nieodpłatnego systemu w ramach nieodpłatnej pomocy prawnej. W Polsce funkcjonują punkty z dyżurami specjalistycznymi, gdzie przyjmują profesjonaliści ze szczególnym doświadczeniem w danej dziedzinie. Dyżury specjalistyczne mają na celu wykorzystanie wiedzy i doświadczenia profesjonalistów oraz zapewnienie kompleksowej pomocy na terenie całej Polski, również dzięki możliwości skorzystania z porady w formule zdalnej.

O czym jeszcze warto pamiętać w kontekście najnowszego projektu ustawy o ochronie sygnalistów?

Otóż z projektu ustawy o ochronie sygnalistów wynika, iż podmioty prawne, Rzecznik Praw Obywatelskich czy też organy publiczne, będą samodzielnie decydowały o możliwości przyjmowania zgłoszeń anonimowych. Została tutaj pozostawiona im pełna swoboda decyzji. Jednocześnie w projekcie precyzyjnie określono które przepisy ustawy nie będą miały zastosowania do anonimowych zgłoszeń zewnętrznych.

Uregulowana została również sytuacja, gdy informacja o naruszeniu prawa będzie przedmiotem jednocześnie dokonanego zgłoszenia zewnętrznego oraz wniesionej skargi na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Wówczas zastosowanie będą miały przepisy ustawy o ochronie sygnalistów. Warto wiedzieć, iż zakres przedmiotowy zgłoszenia i skargi mogą się pokrywać i wówczas, ze względu na ochronę przed działaniem odwetowym, pismo, które wpłynęło do organu, zostanie uznane za informacją sygnalną. Dotyczyć to będzie również sytuacji, gdy pismo nie będzie zawierać adnotacji czy jest skargą czy zgłoszeniem sygnalnym i wtedy również, po spełnieniu warunków w postaci informacji o naruszeniu prawa i w kontekście związanym z pracą, uznane zostanie za informację sygnalną.

Z projektu ustawy o ochronie sygnalistów wynika ponadto, iż potencjalne spory odnośnie do właściwości pomiędzy organami publicznymi ostatecznie rozstrzygać będzie Rzecznik Praw Obywatelskich, na wniosek organu publicznego, który uznał, że zgłoszenie zewnętrzne nie należy do zakresu jego działania, pomimo przekazania do tego organu zgłoszenia zewnętrznego zgodnie z właściwością przez inny organ. Rozstrzygnięcie dokonane przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie będzie podlegało już zaskarżeniu.

Z najnowszego projektu wynika ponadto, iż przedłużony został okres vacatio legis i przepisy wejdą w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów dotyczących zgłoszeń zewnętrznych, które wejdą w życie w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. W zakresie nieuregulowanym przez ustawę o ochronie sygnalistów, stosowane będą odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Podsumowując, obecnie jedynie Polska i Estonia nie wdrożyły jeszcze do swego porządku prawnego przepisów unijnej dyrektywy dotyczącej ochrony sygnalistów. To jednak już wkrótce powinno się zmienić, bowiem opublikowano niedawno kolejną (miejmy nadzieję, że już ostatnią) wersję ustawy o ochronie sygnalistów. Uporządkowano tutaj wiele kwestii, doprecyzowano sporo niejasności wynikających z poprzednich projektów i zmieniono samą nazwę, gdyż mówimy już teraz o ochronie sygnalistów, a nie o ochronie osób zgłaszających naruszenie prawa. Jednocześnie rozszerzono zakres obowiązywania ustawy, bowiem na podstawie najnowszego projektu będzie można zgłaszać naruszenia dotyczące nie tylko prawa pracy, ale również korupcji, handlu ludźmi, a także wolności i praw człowieka i obywatela. Należy mieć zatem nadzieję, iż jest to ostateczna wersja, która wkrótce przejdzie cały proces legislacyjny, a następnie trafi do polskiego porządku prawnego.