Postępowania wyjaśniające niezależne od pracodawcy

Pracodawca nie będzie prowadził postępowań wewnętrznych w sprawie zgłoszeń naruszenia prawa. Jego rolą jest tylko powołanie podmiotów, które te zadania zrealizują i będą od niego niezależne. I projektowane przepisy ustawy o ochronie sygnalistów powinny to uwzględniać. Poniżej uwagi i spostrzeżenia jakie na temat ww. projektu ustawy ma profesor Arkadiusz Sobczyk z Katedry Prawa Pracy i Polityki Społecznej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, partner zarządzający w Kancelarii Sobczyk i Współpracownicy.

Co zatem wiadomo o projektowanej ustawie o ochronie sygnalistów?

Generalnie pochwalić należy opracowujący projekt ustawy o ochronie sygnalistów resort rodziny za poprawienie pierwotnego projektu z jesieni roku ubiegłego. Tym niemniej wskazanym byłoby jeszcze jego rozwinięcie, by lepiej uwzględnić cel dyrektywy, jakim jest ochrona interesu publicznego i poprawa egzekwowania prawa.

Sam tytuł dyrektywy jest w zasadzie mało precyzyjny, gdyż nie jest to dyrektywa o ochronie sygnalistów, lecz o nowych procedurach zgłaszania naruszeń prawa i ochronie sygnalistów. Docelowo bowiem pośród pracodawców zatrudniających co najmniej 50 pracowników obowiązkiem będzie wprowadzenie procedury zgłaszania naruszeń i chociaż odbywać się to będzie na poziomie danego zakładu pracy, to jednak w interesie publicznym.

W tym kontekście intuicja podpowiada, iż przepisy te mają służyć przede wszystkim temu, by pracodawca dowiedział się o nieprawidłowościach w jego przedsiębiorstwie czy też w urzędzie i je naprawił. Jednak jest to spostrzeżenie trafne jedynie częściowo, bowiem z dyrektywy wynika wprost, iż nie powinno się zawiadamiać o naruszeniu na poziomie zakładu pracy w razie obawy, że sprawa nie zostanie na tym szczeblu załatwiona z uwagi na brak w tym interesu pracodawcy.

Przykładowo bowiem gdy dojdzie do nieprawidłowości związanych chociażby z wyciekiem ścieków, zanieczyszczeniem środowiska i zarząd przedsiębiorstwa takie działania tuszuje bądź nie podejmuje żadnych kroków, by temu przeciwdziałać, od razu należy zawiadamiać organy zewnętrzne. Poza tym z motywów dyrektywy wynika, iż podmiot, który prowadzi postępowanie wewnętrzne w zakładzie pracy, ma (w niektórych przypadkach) obowiązek przekazania sprawy do organu zewnętrznego, czyli państwowego. Jest to wymagane wówczas, gdy zachodzi obawa, że sprawa nie zostanie załatwiona na poziomie zakładu pracy.

Zatem gdyby to pracodawca miał sam prowadzić postępowania wyjaśniające, wówczas musiałby sam na siebie donosić do organu publicznego, iż może zatuszować sprawę. I dlatego wprowadzono w dyrektywie wspomniany wyżej motyw, zobowiązujący do przekazania zgłoszenia o naruszeniu ponad poziom zakładu pracy.

To zaś sprawia, iż osoby przyjmujące zgłoszenie bądź prowadzące działania następcze muszą być niezależne i wolne od konfliktu interesów. Tym samym wywnioskować należy, iż pracodawca nie prowadzi postępowań wewnętrznych, a tylko powołuje podmioty, które je prowadzą, będąc niezależnymi od niego.

Dowiedz się więcej kto to jest sygnalista i jakiej ochronie podlega?

Co zatem jest ważne w kontekście projektu ustawy o ochronie sygnalistów i pracodawcach?

Generalnie słowo pracodawca w unijnej dyrektywie pojawia się rzadko, będąc przywołanym w preambule i motywach dyrektywy, w jasno sprecyzowanym kontekście. Jest to bowiem podmiot władny do podejmowania działań po uzyskaniu, od podmiotu przeprowadzającego postępowanie, informacji, że doszło do naruszenia prawa. Tym samym zgodnie z unijną dyrektywą pracodawca jest podmiotem kierującym organizacją, lecz nie podmiotem prowadzącym postępowanie wyjaśniające w ramach owej organizacji.

Ponadto, co niezwykle ważne, podmiot, który ma przeprowadzać postępowanie wyjaśniające, powinien przekazywać sprawę do zbadania przez organ publiczny, zewnętrzny, jeśli istnieje obawa, że nie będzie ona załatwiona efektywnie w postępowaniu wewnętrznym. Takie sformułowanie przepisów podkreśla niezależność podmiotu prowadzącego postępowanie wyjaśniające wobec pracodawcy.

W kontekście polskiego projektu ustawy o ochronie sygnalistów, mającej stanowić implementację unijnej dyrektywy do polskiego porządku prawnego, można odnieść wrażenie, iż sprawa niezależności podmiotu prowadzącego postępowanie nie jest do końca zrozumiana przez ustawodawcę. W projekcie bowiem nadal jest przepis, wskazujący, iż rejestr zgłoszeń może prowadzić pracodawca lub upoważniona, wydzielona jednostka bądź też osoba.

Takie rozwiązanie wydaje się być nietrafione. Pracodawca bowiem, jako osoba decydująca o funkcjonowaniu organizacji, nie powinien mieć pierwszy dostępu do wiedzy o ewentualnych naruszeniach prawa, gdyż przecież sam może być ich sprawcą, a jednocześnie automatycznie dowiedziałby się, kto zgłosił nieprawidłowość. Tymczasem zgodnie z unijną dyrektywą podmiot powołany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego winien być niezależny do pracodawcy. A tym samym wspomniany rejestr zgłoszeń również powinien być od pracodawcy niezależny.

Taka konstrukcja nie jest też niczym nowym w prawie pracy, gdyż z powodzeniem zastosowano ją przy przepisach dotyczących służby bhp. Otóż powołuje ją pracodawca, ale jest ona od niego niezależna.

Problem w tym, iż ustawodawca najprawdopodobniej nie do końca dostrzega, iż unijna dyrektywa ma na celu realizację interesu publicznego, a nie prywatnego, a taki interes może zapewnić wyłącznie podmiot niezależny od pracodawcy. Stąd też wielce uzasadnione byłoby rozbudowanie projektu ustawy o ochronie sygnalistów właśnie w tym kierunku, chociażby poprzez regulację, zgodnie z którą osoby prowadzące rejestry i postępowania nie powinny ponosić negatywnych następstw z powodu wykonywania swoich zadań. Poza tym pamiętać należy, iż zgodnie z dyrektywą wewnętrzne procedury badania zgłoszeń nie mogą niweczyć efektywności ewentualnych postępowań prowadzonych przez organy śledcze.

A to zaś oznacza, iż właściwym wydaje się wprowadzenie wymogu niekaralności osoby, która przyjmuje zgłoszenia i realizuje dalsze działania wynikające z dyrektywy. Docelowo należałoby również zadbać o profesjonalizm takich osób, wprowadzając dla nich wymóg chociażby wiedzy o podstawach prawa i zagadnieniach, którymi mają się zajmować.

Jednakże najistotniejszym w tym kontekście wydaje się to, by projekt przewidywał, iż niezależny podmiot przeprowadzający postępowania powinien przekazywać sprawy do organów publicznych, zewnętrznych, jeżeli jest obawa, iż sprawa nie zostanie załatwiona na szczeblu zakładu pracy (bo przykładowo zgłoszone nieprawidłowości dotyczą zarządu przedsiębiorstwa). Obecnie bowiem powyższe działania wynikają jedynie z motywów dyrektywy, nie będąc ujętymi w polskim projekcie ustawy.

Czy zatem problemem jest to, iż ustawodawca polski oddziela postępowania firmowe od postępowań zewnętrznych, prowadzonych przez organy publiczne?

Podstawowym problemem jest kwestia rozumienia postępowań firmowych, gdyż nie należy kierować się tutaj intuicją. Generalnie bowiem postępowania firmowe w powszechnym rozumieniu są postępowaniami publicznymi, czyli wykonywanymi w imieniu państwa, tyle, że prowadzonymi przez osoby powołane na poziomie zakładu pracy i finansowane przez pracodawców. Stąd też wspomniane w poprzednim akapicie zmiany wydają być mocno uzasadnione.

Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, gdy nieprofesjonalny organ zakładowy sparaliżuje działania prokuratury czy też sądu. A takie ryzyko istnieje w odniesieniu do obecnego kształtu projektowanej ustawy o ochronie sygnalistów. Dojść może bowiem do tego, iż sygnalista, w dobrej wierze, będzie uprzedzał sprawcę naruszeń o tym, iż może mu grozić odpowiedzialność. A nie taki jest cel unijnej dyrektywy.

Stąd też wysoce zasadnym byłoby doprecyzowanie obowiązków organów zakładowych w stosunku do organów państwowych. Co oczywiście nie wyklucza tego, iż w wielu przypadkach postępowania wewnętrzne będą zupełnie wystarczające. Będzie tak zwłaszcza w odniesieniu do tych przypadków, gdy dany podmiot rozszerzy zakres zgłoszeń choćby o te dotyczące przeciwdziałania dyskryminacji czy też mobbingowi. Jednak już w przypadku naruszeń prawa z zakresu wskazanego w samej dyrektywie i polskim projekcie ustawy, można mieć wątpliwości.

Generalnie bowiem zarówno w ustawie, jak i dyrektywie, chodzi o naruszenia prawa dotyczące zamówień publicznych, terroryzmu, prania pieniędzy czy też ochrony środowiska.

A jak wspomniane mankamenty projektu ustawy wpłyną na zagadnienia związane z ochroną danych osobowych zebranych podczas zgłoszeń?

Sprawa ochrony danych osobowych zebranych podczas zgłoszeń na pewno nie jest prosta i wymaga refleksji. Trudno bowiem jednoznacznie określić pracodawcę administratorem danych osobowych, skoro konkretne decyzje o przetwarzaniu podejmuje niezależny od niego podmiot prowadzący rejestr i postępowanie wewnętrzne. Być może dałoby się bronić takiego poglądu tym, iż to pracodawca wprowadza procedurę dokonywania tych czynności.

Jednocześnie brakuje przepisów, które wskazują co dzieje się z dokumentacją postępowań, gdy osoba powołana do tego odejdzie z przedsiębiorstwa. A chodzić może w tym przypadku o ważne sprawy, w tym nawet kryminalne. I jeśli na to miejsce powołano nową osobę, to jeszcze nie problem, lecz jeśli nie powołano, to dokumentacji nie powinien otrzymać pracodawca, skoro dyrektywa tak duży nacisk kładzie na kwestie poufności danych sygnalisty. W tym przypadku do rozważenia jest to, czy dokumenty w takim przypadku powinny trafić chociażby do rzecznika praw obywatelskich jako organu zewnętrznego.

Czy zatem projekt ustawy o ochronie sygnalistów należy stworzyć na nowo, wyraźnie oddzielając rolę pracodawcy i podmiotu zajmującego się zgłoszeniami i działaniami wyjaśniającymi?

Generalnie nie ma takiej potrzeby, gdyż wystarczyć powinny pewne poprawki istniejącego projektu. I wówczas prawdopodobnie uda się dopiero wtedy dostrzec potencjał projektowanych na bazie unijnej dyrektywy przepisów, stanowiących zachętę do współpracy obywateli z państwem, które w sposób nieintuicyjny, ale jednak, reprezentowane jest przez zakład pracy.

W przypadku bowiem postępowań wewnętrznych mamy do czynienia z organami zakładowymi, lecz w pewnym zakresie również publicznymi. Unijna dyrektywa jest kolejnym przykładem tego, iż państwo wykonuje swoje zadania na koszt podmiotów prywatnych, gdyż nakazuje tymże podmiotom prywatnym sfinansować procedury, które zachęcają do składania zawiadomień o naruszeniach prawa przez nie same.

Nie jest to jednak nic nietypowego, gdyż z podobnym działaniem państwa mamy do czynienia w odniesieniu do społecznego inspektora pracy, służby bhp czy też inspektora ochrony danych osobowych.

By zatem ustawa o ochronie sygnalistów lepiej nawiązywała do unijnej dyrektywy należałoby precyzyjniej opisać obowiązki podmiotów powołanych do przyjmowania zgłoszeń i prowadzenia działań wyjaśniających (czyli określić dla nich ścieżki postępowania w określonych sytuacjach). Jednocześnie osobom realizującym te zadania należy zapewnić ochronę przed zwolnieniem lub innymi negatywnymi reperkusjami.

Jednocześnie zastrzec należy, iż funkcje te może realizować jedynie osoba niekarana i posiadająca przynajmniej minimum wymaganych kwalifikacji. Koniecznością jest również odpowiednie uregulowanie dysponowania danymi osobowymi pozyskanymi w wyniku prowadzenia postepowań wyjaśniających.

Podsumowując, projekt ustawy o ochronie sygnalistów, będący implementacją do polskiego porządku prawnego unijnej dyrektywy dotyczącej sygnalistów jest już o wiele lepszy od swego pierwowzoru z jesieni ubiegłego roku, tym niemniej wymaga on znacznych poprawek i uszczegółowień. Generalnie w zmianach chodzi przede wszystkim o to, by nowo powstające przepisy postrzegać nie przez pryzmat procedur kontrolnych wewnątrz zakładu pracy, lecz spojrzeć na nie szerzej, z perspektywy państwa. Należy bowiem mieć na względzie, iż unijna dyrektywa odnosi się nie tyle do ochrony sygnalistów, co tworzy nowe procedury zgłaszania naruszeń prawa, przy okazji chroniąc osoby, które takie sytuacje sygnalizują.